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曹海峰:新形势下如何完善应急预案体系
添加时间:2019-02-04

  当前,我国应急管理组织体系正在进行重组整合。与此同时,我国已有的应急预案体系中,宏观层面上的战略级预案的定位还需进一步明晰;应急预案体系建设的现状与打造共建共治共享应急治理新格局的要求尚存在一定差距;应急预案编制过程中对作为前置条件的风险分析工作重视程度不够等

  当前,我国应急管理组织体系正在进行重组整合。与此同时,我国已有的应急预案体系中,宏观层面上的战略级预案的定位还需进一步明晰;应急预案体系建设的现状与打造共建共治共享应急治理新格局的要求尚存在一定差距;应急预案编制过程中对作为前置条件的风险分析工作重视程度不够等,这些都对应急预案体系重构提出新的要求。

  当前,在党和国家机构改革深入推进的新形势下,我国应急体系建设进入新阶段。为更好地适应应急管理体制的重大变革,应尽快对我国的应急预案体系进行完善和重构。

  国家应急管理组织体系的重组整合,对应急预案体系重构提出了新的要求。按照应急管理的基本原理和国际通行法则,组织体系的重大变更往往会成为应急预案体系修订完善的“充分条件”。如美国联邦政府在组建国土安全部后,适时出台了《国家响应预案》(NRP),并在随后将其升级为《国家响应框架》(NRF)。应急预案的核心要义是规定在突发状态下“谁来做”和“做什么”,即明确不同主体的权力和责任边界。此次机构改革中,新组建的应急管理部整合了原先13个部门的应急相关职能,并将原先分散在公安消防、森林武警和安监系统的不同救援力量纳入麾下,统一领导指挥。应急管理领导机构和救援力量指挥调度方式的深刻变化,意味着以往以行业主管部门为应对主体、通过跨部门协调救援力量的应急模式已无法适应当前的新形势,我国应急预案体系的架构和内容急需尽快做出调整。

  在我国已有的应急预案体系中,宏观层面上的战略级预案的定位还需进一步明晰。在整个国家应急预案体系中,战略级预案的主要任务是制定规则、定章程,对重大事项决策进行授权并依法给予豁免。在我国“总体预案—专项预案—部门预案”体系中,各级政府的总体预案可视同为战略级预案。但无论是《国家突发公共事件总体应急预案》,还是各地方政府的总体预案,对于重大灾害情景(特别是超出预期的非常规情景)下的授权和免责这一关键问题的关注度还不够,同时对各方也缺乏明确的权责边界划分条款。更重要的是,目前我国的应急预案体系与应急法律法规体系之间的衔接机制尚不完备,缺乏必要的关键性接口。由此导致在很多非常规情景下,很多一线救援指挥人员由于缺乏事先授权且事后又无免责依据而不敢拍板决策,只能又回到逐级向上级请示汇报的常规行政管理路径上去,应急预案体系的实用性和可操作性大打折扣。

  应急预案体系建设的现状与打造共建共治共享应急治理新格局的要求尚存在一定差距。当前,加快构建党委领导、政府负责、社会协同、企业主体、公众参与的应急治理体系已成各界共识。我国的应急预案体系是以各级政府及其部门、各企事业单位为主体组成的,该体系的突出特点是对纵向府际间以及“政府—企业”间的权责关系界定较为清晰,政府和企业在其中发挥的作用较为突出。然而,多元共治预案体系的建构绝不仅仅是政府与企业的事情,亦非不同主体应急预案的简单机械叠加,还必须有一套涵盖党委、政府、社会、企业和公众等多元主体,并且能够清晰界定各方职责权限的总体预案或预案框架。同时,如何在一整套框架之下加强统筹规划,实现不同主体应急预案内容上的同步与功能上的协同,也是未来必须解决的一大难题。

  应急预案编制过程中对作为前置条件的风险分析工作重视程度不够。国内对于应急预案本质上是一种风险管理工具的认知不足,因而对预案编制的前端基础环节——风险评估的关注度不够。一方面,国家层面尚未开展战略风险评估活动,缺少需要国家层面重点关注的巨灾或非常规突发事件场景来作为预案编制的方向性指导。大多数国家级预案对灾害或灾难情景的重视程度不够,预案中的各项程序过泛,规定过粗,有的条款在实践操作中难以落地。另一方面,在地方政府和企业层面,作为应急预案编制前置条件的风险分析与资源普查活动在实践中未得到严格落实。当前,有些地方的政府和有关部门、企事业单位在应急预案编制过程中,仍未完全摆脱“模板编制”的模式,“下级抄上级、企业抄政府”现象严重,重形式上的合规性而轻内容上的针对性,这是造成我国各级各类应急预案实用性不足的一个重要原因。